政府信息化基本理念探讨(上)（陈明亮 ）

摘要：我国以电子政务为核心的政府信息化正处于一个飞速发展的时期，如何根据政府信息化的特征，从复杂、庞大、动态的信息化知识体系中，提炼出既能刻画政府信息化的本质和基本思想，又容易被大家接受的理念，以指导政府信息化建设的实践，从而提高政府信息化建设的成功率是一个亟待解决的问题。本文提炼出了11条政府信息化建设中的基本理念。

关键词：政府信息化，电子政务，信息化理念

1 引言

政府信息化指的是政府主导的信息化建设，主要包括信息网络基础设施、基础数据库、电子政务、公共领域信息化等方面。由于对整个信息化建设的巨大带动作用，以电子政务为核心的政府信息化建设备受世界各国的重视。我国政府信息化建设虽然起步相对较晚，但发展十分迅速。随着国务院信息化领导小组2002年8月“我国电子政务建设指导意见”的出台，我国的政府信息化建设一浪高过一浪，各级政府都在紧锣密鼓地搞规划、上项目，一个从中央到地方的政府信息化建设热潮正在我国蓬勃兴起。

但目前中国的政府信息化建设存在诸多突出的问题，如：很多项目实施质量达不到预期的要求；很多项目的实施不能按期完成；很多项目的实施费用超出预算；绝大多数项目对实施完成后的维护、修改、升级没有一个持续完善规划和预算计划；项目审批把关不严，低水平重复建设现象严重。这些问题如找不到解决之道，中国政府的信息化建设将无法健康发展（陈明亮，2003）。

导致政府信息化建设出现种种问题的重要原因之一，是我们对政府信息化建设的内涵、本质和发展规律认识不够透彻，甚至认识错误。如何通过理念传播来提高包括信息化的决策者、建设者和应用者在内的全民信息化认识，进而提高信息化建设的成功率，是一个亟待解决的问题。信息化是一项系统工程，包含着一系列复杂的技术、组织、管理等方面的知识，而且信息化飞速发展，知识更新日新月异，即使是一个专业人员也无法全面跟踪、了解和掌握这些知识，因此，从复杂、庞大、动态的信息化知识体系中，提炼出既能刻画信息化的本质和基本思想，又容易被大家接受的理念，不仅意义深远，而且刻不容缓。

2 政府信息化建设中的若干理念

下面是我们根据自身的理解、实践和调查，收集、整理和提炼的一些政府信息化建设中的理念。其中有些是政府信息化特有的理念，有些则是信息化的共有理念。

1、电子政务是一项战略，它的最终目标是推进政府职能转变，实现政治体制改革。

早在2000年，当时的国务院总理朱鎔基总理就已指出：电子政务是政府职能转变的重要措施之一。这实际上已经赋予了电子政务的战略地位，因此，电子政务在我国一开始就是与政府机构改革联系在一起的，就是政府机构的发展战略之一。其实，英美等发达国家没有一个不是从战略角度来认识电子政务的。美国在1993年就将其全国电子政务门户网站“第一政府”的建设纳入到了政府发展的战略规划之中；英国也从战略角度提出了电子政务的概念框架和实施步骤，其目标是2005年政府服务百分百上网。这一切表明，电子政务绝不是一股热潮，一种现象，而是一项长期的战略任务。作为电子政务建设决策者的各级领导，必须从战略高度来思考、规划和推进电子政务。

2、电子政务建设要贯彻“以公民为中心”的思想。

为公民服务是电子政务的出发点，也是电子政务的目标，在电子政务建设中，政府始终要有“以公民为中心”的服务意识，坚定不移地围绕客户的需求设计和建设电子政务系统。但是，在中国，要政府树立以公民为中心的服务意识很不容易，中国几千年来官本位的思想根深蒂固，政府部门的长官意识、命令意识和管理意识远远超过服务意识，因此，虽然一开始中国是将电子政务作为转变政府职能的一项战略性措施提出来的，但实际上，“以上级领导的态度为中心”、“以部门职能为中心”、“以信息技术为中心”来设计和建设电子政务系统的例子比比皆是，电子政务建设中“重内网轻外网”、“重提高内部工作效率轻改善外部服务质量”的做法相当普遍。如何将电子政务建设纳入到“以公民为中心”的正确轨道上来，是中国政府面临的一个巨大挑战，各级领导，特别是高层领导在推进电子政务工作时，一定要强调业务改进的外部效果，只有改善对最终用户，即公民的服务，才会使我们的电子政务更有价值，加拿大、新加坡、美国、英国等电子政务建设比较领先的国家的实践证明了这一点。

3、政府信息化建设成功的关键不是技术而是组织与管理。

信息化的成败，可以说是三分技术，七分管理。许多国家政府和企业的经验都证明，信息化的成功是不容易的，在更大的程度上不是取决于技术，而是取决于有效的组织与管理，因为政府信息化建设中涉及到大量的利益变动：一方面信息的透明与共享，剥夺了暗箱操作和独占信息给某些部门和个人带来的既得利益，另一方面涉及到政府的职能改革和相应的组织结构调整，这直接导致了权力的再分配。中国各级政府有复杂的机构、庞大的公务员队伍，政府信息化建设要触动不同层次方方面面的深层次利益调整，其推进的难度和阻力是可想而知的。因此，与企业信息化相比，政府信息化涉及的利益变动更大、更深刻，组织与管理的难度因而也更大。

这一理念，对于政府信息化建设的实际工作有重要指导意义。第一，政府信息化建设必须有高层领导的持续推动；第二，需要设计一个有效的利益协调机制；第三，需要赋予主管部门和领导更高的权力（政府信息化的管理部门必须具有一定的层次，必须是一个综合部门，必须有一定的行政权力，只有这样才能保证其协调职能的有效实施）；第四，在选拔信息化主管领导时，应当更多地强调对其业务素质和组织、协调能力的要求，而不是技术背景的要求。其他方面的指导意义包括：注重既懂业务又懂IT的综合人才的培养；信息化项目实施团队构成中注意保证业务骨干有一定的比例；信息化专家委员会中注意业务专家、管理专家的比例；注意重视管理咨询在信息化建设中的作用等等。

4、政府信息化建设是一把手工程。

为什么政府信息化建设是“一把手工程”的道理不难明白：政府信息化建设是一项涉及复杂而又艰巨的利益调整的战略任务，离开了党政一把手的强势推动是不可能完成的。因此，“信息化建设是一把手工程”，这一点已经成为共识，也是包括各级领导在内的相关人员经常挂在嘴边的一句口头禅。但“一把手工程”的真正含义到的是什么，未必每个说这句话的人都明白。

“一把手工程”的本质含义是领导重视，特别是高层领导的重视，这一点大家都懂，往往说不清、道不明的是怎么才算领导重视，要啥给啥算不算领导重视?

一是要机构给机构，要钱给钱，要人给人。目前各部委级单位都在成立局级单位推进电子政务，多数大单位都投入过数目较大的经费（任锦华，2002）。二是中国是世界上不多的机关推进办公自动化不计投入、不计产出的国家之一（任锦华，2002）。只要花钱的手续完备，个人不贪污，花多少钱都可以，干成什么样的结果都是正确的。干成了事是成绩，干不成事是应该，是交学费，这种状况还说领导不重视，真是说不过去。

但是这不是真正的重视。作者认为，衡量领导对信息化建设是不是真正重视的关键标准有两条：一是主动性，二是成效性。重不重视是一个态度问题，两条标准中，前者直接反映领导的工作态度，后者从结果反映领导的工作态度。要什么给什么说明领导对信息化工作还是重视的，但这样的重视从态度上讲显然是被动的，是不够主动的。领导如果真正关心信息化工作，那么必然会主动关注和支持这项工作，会成立强有力的机构，安排合适的人，提供足够的资源（包括钱），来推动信息化工作，而不是等到要的时候才给。另外，信息化建设的成效可以很好地反映领导是否真正重视信息化建设。真正重视的领导，不会老是抱着“了不起算交学费”这种听之任之、不计成效的想法去推进信息化工作，他（她）必然会积极投入一定的精力去学习和钻研信息化建设的一些内在规律，从而树立正确的信息化建设理念，也会去及时总结和分析工作中的经验和教训，尽可能避免工作中的失误，进而信息化建设的成功率也必然会高。

5、应用是信息化建设的核心，信息化设备不等于信息化。

我国的信息化建设中重硬件轻软件和应用的现象大量存在，硬软件的投资比例严重失调，信息化设备配置上盲目追求先进，似乎拥有了信息化设备就拥有了信息化。不少投资金额多达数千万、上亿元的信息化建设规划和方案在应用项目上多是些宏观、概念方面的题目，不但与实际应用开发相去甚远，且投资比例很小。“某某地方数亿元打造电子政务应用平台”的报道经常出现在各种新闻媒体，但这些钱中多数用在了购买最昂贵的网络和服务器等硬件设备上了，真正花在应用系统建设上的却少得可怜。例如， 1999年——2001年杭州市政府信息化产品硬软件资金投入的比例分别是91％和9％，其中杭州市公安系统的比例分别是96％和4％（童汉清、冷嘉璋、马四栋，2002）。

一些政府信息化建设的决策者已经习惯了用投资的大小来证明自己对信息化建设的重视和政绩。但正如长期担任全国政府系统办公自动化技术咨询组组长的陈拂晓（2002）研究员所指出的那样：当昂贵的网络系统、服务器等硬设备投入正常运行之时，并不能证明已经取得了成绩。花钱买来的商品当然能够运行，何绩之有？严格地说，非但没有成绩，如同负债一样，恰恰是背上了包袱，硬件系统越昂贵，包袱就越沉重，我们必须拿出真正的成绩证明，花巨资建立的系统是必要的、有用的、合理的。成绩只能是应用。有一分应用就有一分成绩，没有应用就没有成绩。

中国的信息化建设在策略方面存在着“一步到位”、“盲目先进”的误区，尤其是盲目追求信息化设备的一流（马庆国，2002）。事实上，大量的一流设备，还没有来得及有效使用，就变成落后设备了。中国当前国民经济与社会信息化建设的首要问题，是培养和提高全民的应用信息产品和设备能力问题。在应用信息产品和设备的能力较低的情况下，追求近期的一流设施，事实上是极大的浪费。信息技术进步正处于高速发展的时期，今天的一流，很快就会变成明天的二流，后天的三流。摩尔定律告诉我们，信息技术产品每十八个月就会提高一倍性能，下降一半价格，我们实在没有必要为那些当前用不着的最新型、最高性能、同时也是最昂贵的硬设备费心。不把提高全民的应用信息和信息设施能力放在首位，而把重点放在建设一流的信息设施上，是不能产生经济效益的。信息化的经济效益，是在使用信息和信息设备中产生的，而不是在建设一流设施中产生的。没有效益的经济行为泡沫，早晚是要破灭的。信息化的经济效益，是信息化持之以恒的基础和不灭的动力源泉（马庆国，2002）。(待续)

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政府信息化基本理念探讨(下)（陈明亮）

作者介绍

陈明亮，男，1963年生，汉族，管理学博士，管理科学与工程博士后，现为浙江大学管理学院副教授。主要研究方向有：客户关系管理、信息化咨询等。在《管理世界》、《统计研究》、《管理科学学报》、《管理工程学报》、《科学学研究》等刊物发表学术论文近50篇；主持国家自然科学基金等课题多项，近两年主持完成了多个政府信息化建设咨询项目的实施.最新著作《客户关系管理理论与软件》（2004年8月）。
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