运用约束理论，构建以监管工作为核心的海关大监管体系

5、建立监管新体制

无论把监管作为基础，还是作为圆心、轴心、中心，都能够有利于把海关各项专业管理统筹起来，形成合力。这正是构建大监管体系的目的所在。纵向看，需进一步理顺总署、直属海关和隶属海关三级事权划分这个链条，理顺决策、管理和执行三个层级的关系，稳步推进构建“大脑聪明发达、躯干反应敏捷、四肢灵活有力”的智能型扁平化组织系统，使三环之间的相扣更加严密、吻合，真正做到决策到位、管理到位、执行到位。目前的情况是，中间层面，即直属海关的职能不是在削减，而是还有加强的倾向，这样势必进一步造成一线监管压力的加大，必须引起决策层的足够重视。横向看，以区域经济发展为着眼点，以企业分类监管为基础，以打破关区、部门壁垒为突破，改善一线监管瓶颈，构建完整的监管链条，做到监管职能管理与现场作业分离，查验与物流监控分离，选查与查验分离，并对物流、查验实行实时监控，现场督察，完善审单、征税机制，加强后续稽查，加强对特殊监管区域的监管，发挥一线监管、后续管理、打击走私等各方面力量的综合作用，实现通关监管与后续稽查、通关监管与缉私的联动效能，还要重视发挥审计职能，使审计与各项海关业务直接对接。这样，把海关内部的监管、监督职能全部调动起来，即提高了通关效率，又有利于两个风险的防范。

(四)改善约束因素

就是说，具体实施第二步中提出的措施，使第一步中找出的约束环节不再是海关的约束。在构建海关大监管体系中，必须首先着眼于改善约束环节和因素，从而推动整个体系的有机统一和发展。在推进分类管理、对守法企业推行便利通关监管模式的同时，要充分保证一线充足的监管资源，要进一步增加口岸人力投入，加强口岸正面监管和实体监管，改善口岸通关瓶颈;对人力资源紧张不具备全天候、无假日通关的海关，应立即采取措施，首先确保海关正常监管职能;要继续争取国家的支持，进一步增加海关的财力，加大一线监管设备投入;要注重加强海关监管场所的建设，规范监管场所管理，加强人工核查，强化海关对各种监管场所货物的全程监控;要全面开展风险管理工作，认真研究风险管理机制的构建、平台和系统的开发以及统一数据源的建设，发挥风险管理的实际效能;要严格控制新设海关机构，控制海关内设机构，当因职能调整需增设内设机构时，不仅要论证它的必要性，还要论证它的可行性，即资源的承受力;由于海关监管职能与现场作业分离，海关总署、直属海关的内设机构，除相关业务确需相互制约的以外，能合并的须果断合并;职能的配合、协作应确立以监管为核心开展工作，并考虑用建立统一的管理操作平台来实现。

(五)谨防人的惰性成为系统的约束

按照DOC的要求，当突破一个约束以后，还要重新回到第一步，开始新的循环。就像一根链条一样，当改进了其中最薄弱的一环或者几环，但又会有下一环成为最薄弱的。约束总是存在，只是此时的约束已同彼时的约束不同而已。认识到这一点，我们就会正确地认识海关监管工作中出现的矛盾、问题和约束，不断地去认真研究和解决，永不停止。

通过DOC，海关系统可以利用和控制自身监管资源不足与提高通关效率的矛盾和约束，而不是被有效监管与高效运作这一约束所控制，从而达到在不断创新海关体制机制的情况下，构建以监管工作为核心的海关大监管体系。

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